CORTE DEI CONTI
SEZIONE REGIONALE DI
CONTROLLO PER LA CAMPANIA
Pronuncia n. 331 /2011.
nell’adunanza pubblica
del 28 giugno 2011
composta dai
magistrati:
Pres. di
Sez. Vittorio Lomazzi Presidente
Cons. Silvano Di
Salvo
Cons. Tommaso
Viciglione
Cons. Corradino
Corrado
Cons. Francesco
Uccello relatore
Cons. Laura
Cafasso
VISTO l’art.
100, comma 2, della Costituzione;
VISTA la legge costituzionale 18 ottobre
2001, n.3;
VISTO l’art. 7, comma 7, della legge 5
giugno 2003, n. 131, recante disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3;
VISTO il
R.D. 12 luglio 1934, n° 1214 e le successive modificazioni ed integrazioni,
recante l’approvazione del Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti;
VISTA la legge
14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e
controllo della Corte dei conti;
VISTO il
Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei
conti, approvato dalle Sezioni Riunite con deliberazione n. 14/DEL/2000 in data 16
giugno 2000 e successive modificazioni;
VISTO
il Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL), approvato
con decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267;
VISTO l’art. 1,
comma 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266;
VISTA la richiesta di
attivazione della procedura prevista dall’ art. 1, comma 168, della legge 23
dicembre 2005, n. 266, nei confronti del Comune di Alife (CE) e le
unite osservazioni formulate dal magistrato incaricato
delle verifiche di regolarità contabile sui bilanci dei Comuni della Provincia di
Caserta;
VISTA l’ordinanza del
Presidente della Sezione regionale di controllo n. 30/2011 in data 7 giugno
2011, con la quale la Sezione è stata convocata
per l’odierna adunanza ai fini di una eventuale pronuncia ai sensi del citato art. 1, comma 168,
della legge n. 266/2005;
VISTE le memorie del Sindaco
del Comune di Alife e del Revisore dei conti, trasmesse e pervenute,
rispettivamente, in data 23 giugno 2011;
UDITO il relatore;
SENTITI altresì, in rappresentanza
dell’Amministrazione comunale, il Sindaco ed il Revisore unico dell’Ente intervenuti
nel corso dell’adunanza pubblica;
PREMESSO
Con
deliberazione n. 115/2010 del 22 luglio 2010, questa Sezione regionale di
controllo, nel dare attuazione alle “Linee guida e relativi questionari per gli
Organi di revisione economico-finanziaria degli enti locali, per l’attuazione
dell’articolo 1, commi 166-168 della legge 23 dicembre 2005 n.266. Rendiconto
della gestione 2009”,
approvate dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti con delibera n. 15/AUT/2010 nell'adunanza del 22 giugno 2010, definiva termini e
modalità di trasmissione della suddetta relazione-questionario.
A
seguito del mancato invio, da parte del Revisore unico del Comune di Alife,
della menzionata relazione sul Rendiconto dell’esercizio 2009, il magistrato
incaricato delle verifiche di regolarità contabile sugli Enti locali della
Provincia di Caserta segnalava la questione al Collegio ai fini dell’adozione
di una specifica pronuncia di inottemperanza al richiamato disposto normativo, pronuncia
che questa Sezione adottava nell’adunanza
dell’ 8
febbraio 2011 con deliberazione n. 170/2011.
In
riscontro a detta segnalazione, il Revisore dell’Ente, con nota del 9 febbraio
2011 (prot. in ingresso n. 976 del 14.02.2011), declinava ogni personale responsabilità
in ordine alla omessa predisposizione della relazione-questionario di cui
all’art. 1, commi 166 ss., della L. n. 266/2005, asserendo l’impossibilità di adempiervi
a causa della mancata approvazione del
Rendiconto di gestione per l’esercizio finanziario 2009, pur ripetutamente
sollecitata all’Amministrazione comunale con note n. 5701 del 20 maggio 2010 e
n. 15066 del 20 dicembre 2010.
L’assunto
del Revisore veniva confermato, indirettamente, dalla nota prot. 2064 del 17
febbraio 2011, con la quale il Sindaco reggente del Comune di Alife, nel
trasmettere per competenza la pronuncia n. 170/2011, annunciava all’Organo di
revisione, e a questa Corte per conoscenza, l’imminente “…individuazione di un responsabile funzionario per far fronte alle
esigenze di carattere amministrativo e per approntare la proposta di
deliberazione di C.C. del rendiconto di cui all’esercizio finanziario 2009”.
Con
successiva richiesta istruttoria, prot. 1796 del 23 marzo 2011, il competente
magistrato istruttore sollecitava, pertanto, i dovuti chiarimenti in ordine sia
alle ragioni ed agli effetti del ritardo nell’approvazione del predetto
documento contabile sia alle misure intraprese per rimuovere l’irregolarità
gestionale accennata.
Il
Sindaco f.f. riscontrava la richiesta di chiarimenti con nota
prot. 4347 dell’ 8 aprile 2011,
a firma anche del Segretario comunale e del Revisore dei
conti, con la quale rendeva noto che lo schema di Rendiconto in argomento
sarebbe stato esaminato dalla Giunta comunale in data 14 aprile 2011, ai fini della
successiva approvazione da parte dell’Organo consiliare. Quanto alle ragioni
del ritardo, il Sindaco le riconduceva alla “necessità di affidare la responsabilità del settore
economico-finanziario ad un funzionario diverso da quello incardinato nel relativo
posto della dotazione organica”, precisando altresì la seguente circostanza:
”Quest’ultimo, infatti, è stato
sottoposto ad indagini da parte della Procura della Repubblica di S. Maria
C.V., e quindi estromesso dall’ufficio economico-finanziario (con avvio di
procedimento disciplinare, peraltro sospeso in attesa dell’esito di quello penale),
per peculato e falso materiale in atti pubblici, in quanto avrebbe riscosso
indebitamente ed in prima persona mandati di pagamento per un importo sinora
accertato di circa 50.000,00 euro…”.
La
vicenda assumeva contorni più chiari in seguito ad una richiesta di parere, indirizzata
dal Sindaco reggente all’Organo di revisione ed al Responsabile finanziario
f.f. (prot. n. 2453 in
data 25 febbraio 2011) ed inoltrata a questa Corte per conoscenza, dalla quale emergeva
che la mancata approvazione del Rendiconto 2009 sarebbe dipesa dal fatto che,
dal mese di agosto 2010, l’Ente risultava privo del funzionario responsabile
dell’Area finanziaria (sospeso cautelativamente dal servizio e temporaneamente
sostituito, per l’ordinaria amministrazione, da altro funzionario f.f.
anch’esso in malattia dal mese di gennaio 2011) e che la sua nomina, necessaria
ed indifferibile ai fini della predisposizione degli atti relativi
all’approvazione sia del Rendiconto 2009 che del Bilancio di previsione 2011, non
sarebbe stata resa possibile “per il
mancato rispetto del Patto di stabilità interno relativo all’esercizio 2009,
ovvero alla mancata trasmissione dei dati finanziari al Ministero delle Finanze”.
In
detto contesto, perveniva alla Sezione, in data 19 aprile 2011 (prot. 2090),
copia del verbale n. 44/04 del 20 maggio 2010, con il quale il Revisore dei
conti aveva, a suo tempo, rappresentato agli Organi amministrativi dell’Ente i
contenuti del referto reso ai sensi dell’art. 239, lett. e), del D.Lgs. n.
267/2000 (TUEL), in ordine alle gravi irregolarità di gestione riscontrate.
In
tale evenienza, il Revisore unico dell’Ente, oltre a lamentare taluni
comportamenti dell’Amministrazione limitativi delle prerogative e delle
funzioni intestate all’Organo di revisione contabile, riscontrava una lunga
serie di irregolarità, omissioni e disfunzioni imputabili all’Amministrazione
tra cui:
-
il mancato riscontro di adeguati
giustificativi di pagamento;
-
l’assunzione di debiti fuori bilancio;
-
la violazione reiterata del regolamento di
contabilità e dell’art. 48-bis del DPR n. 602/1973 in tema di pagamenti;
-
l’anomala assegnazione e gestione del
servizio di riscossione tributi;
-
l’utilizzo improprio di fondi a
destinazione vincolata;
-
il ritardo nell’emissione dei ruoli
esattoriali;
-
l’insufficiente gestione patrimoniale;
-
l’irregolare gestione dei servizi
cimiteriali, di economato e del servizio rifiuti;
-
l’irregolare gestione del personale;
-
la mancata attivazione del controllo di
gestione.
Alla
luce delle esposte criticità contabili e gestionali, il predetto magistrato
istruttore avviava
la procedura prevista dall’ art. 1, comma 168, della legge 23 dicembre 2005, n.
266, nei
confronti del Comune di Alife, proponendone la convocazione dinanzi la Sezione ai fini di una
eventuale pronuncia per gravi irregolarità da trasmettere al Consiglio comunale
oltreché agli organi tutori per i conseguenti provvedimenti.
Nelle more della convocazione della Sezione per
l’odierna adunanza, il neo eletto Sindaco di Alife rendeva noto che il
Consiglio comunale era stato convocato, per il giorno 30 giugno 2011, per discutere
ed approvare il Rendiconto dell’esercizio 2009 “da allegare al Bilancio di previsione 2011 all’esame del successivo
Consiglio comunale”.
Contestualmente, il Sindaco assicurava il suo
impegno nel trovare soluzione alle problematiche di carattere organizzativo che
avrebbero ostacolato, sin dallo scioglimento del precedente Organo consiliare, l’adozione
tempestiva degli atti necessari a garantire la dovuta trasparenza e completezza
di informazioni nelle sessioni di Bilancio. Assicurava, altresì, di voler
improntare la nuova programmazione su base quinquennale, mantenendo la stretta
correlazione tra entrate ed uscite attraverso l’aggiornamento delle tariffe, il
controllo della spesa ed il rinnovo degli affidamenti esterni dei servizi, di cui
le numerose proroghe costituivano il sintomo della “estrema precarietà nella gestione di tutte le Aree del comune”.
In pari data, anche il Revisore dell’Ente faceva pervenire
le proprie deduzioni, sottolineando come il ritardo nell’invio dei questionari
relativi al Rendiconto 2008 e 2009 fosse “conseguente
solo alla paralisi dell’Organo preposto all’esame ed approvazione dei
Rendiconti, conditio sine qua non per la predisposizione dei predetti
questionari da parte dell’Organo di revisione”, mentre, con riguardo al
tardivo invio del questionario sul Bilancio di Previsione 2010, lo stesso fosse
dovuto “al completamento di importanti
verifiche che hanno determinato un referto per gravi irregolarità (prot. n.
5750 del 21.05.2010), trasmesso anche a questa Sezione Controllo della Corte
(raccomandata A/R del 8.06.2010) oltre che alla Sezione Procura (posta
certificata del 01.06.2010 – raccomandata A/R del 09.06.2010)”.
Con l’occasione, l’Organo di revisione dell’Ente
segnalava, altresì, che:
“L’attività
di collaborazione e verifica da parte del Revisore, è da tempo ormai informata alla
presenza quasi quotidiana, spesso richiesta dagli uffici e dagli Organi
politici (formalmente e informalmente), proprio a seguito delle difficoltà
organizzative in cui si è trovato il comune di Alife a causa della controversa
gestione dell’ufficio finanziario…
La
cattiva prassi di assidua collaborazione del Revisore instauratasi con l’Ente,
al punto di sopperire in adempimenti che rientrano nelle competenze del
personale Responsabile, a proprio avviso ha evitato l’attualità di una
situazione gestionale più compromessa di quanto oggi non appaia. Certamente
esistono numerose criticità, tuttavia realisticamente ad oggi esse non
giustificano un’ ipotesi di commissariamento e/o dissesto, in quanto l’Ente non
presenta particolari squilibri nella tabella dei parametri che definiscono la
deficitarietà strutturale”.
In
ordine alle predette criticità, il Revisore segnalava il permanere di talune di
esse, ed in particolare sottolineava la necessità di: aggiornare il regolamento
di contabilità, dare ufficiale avvio al controllo di gestione, riconoscere la
legittimità di debiti fuori bilancio, verificare il corretto affidamento del
servizio di riscossione tributi, ripristinare i fondi a destinazione vincolata,
implementare la nuova procedura inventariale nel sistema di rilevazione
contabile, nonché recuperare, anche coattivamente, le somme dovute a titolo
risarcitorio per danni patrimoniali (diretti e/o indiretti) arrecati all’Ente
da personale infedele.
All’odierna
adunanza pubblica gli intervenuti per conto dell’Ente si richiamavano, praticamente,
al contenuto delle deduzioni depositate agli atti.
CONSIDERATO
1. In
via preliminare, la Sezione
rileva che, ad oltre un anno dalla scadenza del termine di legge fissato
dall’art. 151 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) per l’approvazione del
Rendiconto della gestione 2009, il Comune di Alife non ha ancora ultimato la
procedura prevista, a tal fine, dall’art. 227 del medesimo Testo Unico.
Tale ritardo
costituisce, di per sé, grave
irregolarità contabile in quanto, oltre ad impedire le conseguenti verifiche di
regolarità contabile da parte della Corte dei conti, è suscettivo di generare
una situazione di pregiudizio al buon andamento della gestione dell’Ente ed
alla trasparenza dell’azione amministrativa nel suo complesso.
Invero, la
mancata rappresentazione contabile dei risultati economico-finanziari della
gestione paralizza, da un lato, l’attività di programmazione (in quanto ne
impedisce il corretto sviluppo decisionale sulla base di adeguati processi di
analisi e comparazione), dall’altro, impedisce la ricostruzione e la verifica
dei procedimenti di spesa nonché la conoscenza dei reali flussi finanziari, con
inevitabili ricadute sulla funzionalità dell’Ente.
Ritiene, inoltre, il Collegio che la tardiva adozione
del Rendiconto dell’esercizio 2009 e la conseguente omessa trasmissione della
relazione di cui all’art. 1, comma 166 ss. della legge n. 266/2005 – da
effettuare, comunque, non oltre il termine di trenta giorni dall’approvazione
tardiva del predetto documento contabile – evidenziano non solo una situazione
di non conformità a legge nel compimento di atti fondamentali ed improrogabili,
ma costituiscono, altresì, sintomo di non corretto ed efficace utilizzo delle
risorse pubbliche, in quanto privano gli organi direttivi e di controllo degli
opportuni strumenti di conoscenza e di valutazione della gestione, necessari
sia per improntare le scelte gestionali a criteri di maggiore efficienza ed
economicità, che per espletare le previste verifiche d’istituto in merito alla
regolare tenuta della contabilità.
2. Ancorché
l’Amministrazione comunale abbia asserito che “l’omessa approvazione del rendiconto non ha avuto ripercussioni
negative di rilievo sui processi di programmazione e controllo dell’Ente”,
si osserva che la mancata approvazione nei termini del Rendiconto degli
esercizi 2009 e 2010 pone l’Amministrazione in una posizione di grave deficit informativo (dovuto a carenze di
“analisi riferite ad un adeguato arco di tempo”, come richiesto all’art. 162 TUEL)
tale da involgere gli stessi profili di legittimità dell’approvando Bilancio di
previsione dell’esercizio 2011 per inosservanza dei principi di veridicità ed
attendibilità dei dati contenuti nel documento contabile, stante
l’impossibilità per l’Organo di revisione dell’Ente e gli Organi tutori di
verificarne sia l’esattezza dei presupposti che la congruità delle stime in
relazione agli andamenti storici.
Si ricorda, infatti,
che il rendiconto costituisce elemento indispensabile ai fini della concreta verifica
del grado di raggiungimento degli obiettivi e della realizzazione dei programmi
nel rispetto degli equilibri economici e finanziari, oltreché condizione
necessaria per l’utilizzo dell’avanzo di amministrazione, specie in sede di
adozione dei provvedimenti necessari al ripristino degli equilibri generali di
bilancio.
A tale riguardo,
viene in rilievo anche l’art. 172, lett. a) ed f) del TUEL, che prescrive
l’obbligo di allegare al bilancio “il
rendiconto deliberato del penultimo esercizio antecedente quello cui si
riferisce il bilancio di previsione, quale documento necessario per il
controllo da parte del competente organo regionale”.
In tale quadro
di riferimento, la prevista adozione in
limine del Rendiconto dell’esercizio 2009 e del Bilancio
di previsione dell’esercizio 2011 da
parte del Comune di Alife, per quanto possa valere a scongiurare gli effetti previsti
dagli artt. 243 e 141 del TUEL, in tema di controlli sugli Enti locali
strutturalmente deficitari e di scioglimento degli Organi consiliari per la mancata
approvazione nei termini del Rendiconto e del Bilancio di previsione, non potrà
consentire, comunque, di eliminare facilmente gli effetti di una prolungata
inerzia gestionale, la cui persistenza si riverbera sulla funzionalità di tutti
i settori istituzionali dell’Ente e si traduce nella incapacità di rispettare i
limiti di spesa previsti dal Patto di stabilità interno (come avvenuto negli
anni 2009 e 2010) oltreché nell’impossibilità di sottrarsi al cumulo delle
misure sanzionatorie e limitative previste in tali casi dall’ordinamento
(sospensione dell’erogazione di rate del contributo ordinario, riduzione dei
trasferimenti erariali, divieto di contrarre nuovi mutui, mancato utilizzo
dell’avanzo di amministrazione, limiti di impegno per spese correnti, divieto
di assunzione di personale a qualsiasi titolo etc.).
3. Le condizioni di oggettiva difficoltà in cui
si dibatte l’Ente, tali da mettere a rischio non solo il corretto assolvimento
delle funzioni e dei servizi indispensabili ma anche il mantenimento stesso
degli equilibri di bilancio, devono essere ricondotte, in primis, alla responsabilità di un’ Amministrazione ampiamente
inadempiente ai propri doveri di programmazione, indirizzo e controllo, pur non
potendosi sottovalutare le implicazioni conseguenti alla omessa segnalazione
alle autorità tutorie e di controllo ai fini dell’attivazione dei poteri
sostitutivi previsti dagli artt. 136
e 137 del TUEL, diretti a rimuovere i comportamenti omissivi che impediscono
all’Ente di concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica
previsti ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica.
Sotto questo
profilo, deve rimarcarsi la peculiarità del ruolo assolto dall’Organo di
revisione economico finanziaria dell’Ente, il quale, oltre a sollecitare gli organi
dell’Ente al rispetto scrupoloso degli obblighi di legge, è tenuto anche a
segnalare tempestivamente a questa Sezione regionale di controllo i motivi che
sono di ostacolo al puntuale, accurato ed integrale assolvimento
dell’obbligo di redazione e
invio della relazione-questionario di cui all’art. 1, commi 166 ss., della L.
n. 266/2005.
La omessa
comunicazione da parte dell’Organo di revisione di detti motivi ostativi è alla
base delle ripetute pronunce di inottemperanza adottate da questa Sezione con le
deliberazioni n. 49/2010, n. 170/2011 e
n.127/2010, in riferimento, rispettivamente, ai Rendiconti 2008 e 2009 nonché
al Bilancio di previsione 2010.
Né può essere
trascurato il rischio implicito nell’intensificarsi della collaborazione tra
l’Amministrazione ed il Revisore dei conti, soprattutto ove questa sconfini in una
incongrua partecipazione o asseverazione dell’Organo di revisione all’esercizio
dei poteri di amministrazione attiva del Comune, giacché i principi di buon
andamento escludono qualsiasi forma di cogestione o
coamministrazione dell’Organo di controllo
interno in scelte gestionali di esclusiva competenza degli
Amministratori dell’Ente.
4. Per i motivi esposti, questo Collegio, pur
prendendo atto del progressivo superamento delle criticità funzionali
rappresentate dal Sindaco e dal Revisore dei conti del Comune di Alife, ritiene
che la tardiva approvazione dei Rendiconti degli esercizi 2009 e 2010,
unitamente al mancato rispetto del Patto di stabilità interno
relativo all’esercizio 2009 (del pari riconosciuto anche dall’Ente), integrino, nella fattispecie, gli estremi della
grave irregolarità contabile passibile di pronuncia ai sensi dell’art. 1, comma
168, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, in ragione del pregiudizio che recano al
perseguimento delle finalità di una sana gestione finanziaria e, in ultima
analisi, al mantenimento degli equilibri di bilancio; sicché vanno posti in
essere tempestivamente tutti i rimedi atti a ricondurre la contabilità
dell’Ente, sulla scorta del contenuto dei Rendiconti tardivamente approvati,
nell’alveo delle cogenti prescrizioni normative, assicurando altresì in futuro
– anche mediante interventi di adeguamento delle strutture preposte e di più
corretti rapporti istituzionali - il rispetto dei termini per l’esecuzione
degli adempimenti in questione, onde scongiurare sia l’esercizio di poteri
sostitutivi che ulteriori violazioni di obblighi di legge con relativo detrimento
per la comunità amministrata.
P.Q.M.
la Sezione regionale di controllo per la Campania segnala al
Consiglio comunale di Alife la situazione sopra rappresentata in ordine ai
profili di irregolarità evidenziati.
Richiede,
altresì, di comunicare a questa Sezione le misure consequenziali adottate entro
60 gg. dalla ricezione del presente deliberato.
Dispone che la presente deliberazione sia
trasmessa, per il tramite del Servizio di supporto, al Presidente del predetto
Consiglio comunale e che copia della stessa sia inviata, per quanto di
competenza, al Sindaco nonché all’Organo di revisione economico-finanziaria
dell’Ente.
Così deliberato
in Napoli, nella Camera di Consiglio del 28 giugno 2011.
Il
relatore
Il Presidente
f.to Francesco Uccello f.to
Vittorio Lomazzi
Depositato in
Segreteria in data 12 luglio 2011
Il Funzionario preposto al
Servizio di supporto
f.to Mauro Grimaldi
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